穩定幣監管重大突破！美國參議院高票通過《天才法案》
美國參議院近期通過暱稱《天才法案》（GENIUS Act，S.1582）的穩定幣法案，在穩定幣監管領域邁出了歷史性的一步。這項法案旨在建立首個聯邦層級的支付穩定幣監管框架，其核心原則圍繞著嚴格的儲備要求、透明度規範、反洗錢與反資恐（AML/CFT）措施，以及健全的消費者保護條款。《天才法案》的推動，不僅回應了市場對穩定幣風險管理的迫切需求，更被視為美國鞏固其在數位經濟中美元主導地位的戰略舉措。
立法背景
2022 年 5 月，穩定幣TerraUSD（UST）崩盤，數十億美元市值瞬間化為烏有，使投資人遭受重大損失。這樣突發性的事件突顯了沒有適當儲備支撐的演算法穩定幣的風險，美國財政部長 Janet Yellen 隨即在參院聽證中警示穩定幣的支付系統與金融穩定風險，並呼籲國會應在 2022 年底前建立一致的聯邦穩定幣監管框架。其實早在 2021 年，總統金融市場工作小組（PWG）報告就曾建議限制穩定幣發行主體並強化監管，但法律遲遲未訂；TerraUSD 的擠兌崩盤事件也成為催化劑，讓監管機關與兩黨議員意識到穩定幣急需明確法律規範。
2022 年下半，眾議院金融服務委員會主席 McHenry 與前主席 Waters 曾草擬跨黨派穩定幣法案，但因細節歧見未能提交表決。2023 年 7 月，McHenry 主導提出 Clarity for Payment Stablecoins Act of 2023（Clarity Act，H.R. 4766），旨在建立允許合格機構發行支付型穩定幣的架構，在眾院金融服務委員會以 34：16 通過（少數民主黨議員加入支持）；不過，該法案遭到眾院少數黨領袖 Maxine Waters 強烈反對，認為存在聯邦與州監管權限劃分、發行主體範圍、投資人保護強度等多項爭議點。基於民主黨高層及監管機構的反對，Clarity Act 最終未能付諸表決。
2023 年底至 2024 年，美國監管機構持續警示穩定幣的風險。金融穩定監督委員會（FSOC）發布報告，建議儘速立法以避免監管空白。兩黨也開始尋求共識，共和黨因意識到「監管碎片」現象的出現，開始尋求聯邦框架、同時兼顧各州權利；民主黨部分參議員則提出更嚴格條款的草案，例如僅允許銀行發行穩定幣、賦予聯準會較大否決權等。在反覆談判下，雙方逐漸凝聚方向，即在確保金融穩定與投資人保護的前提下，為市場提供創新空間與監管明確性。
《天才法案》立法進程
第 119 屆國會就任後，兩黨議員積極推動穩定幣法案立法。2025 年 2 月 4 日，參議員暨參議院銀行委員會委員 Bill Hagerty（R-TN）、參議院銀行委員會主席 Tim Scott（R-SC）、Kirsten Gillibrand（D-NY）與 Cynthia Lummis（R-WY）聯合提出法案，名為 Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins Act of 2025（GENIUS Act，S.1582，暱稱為《天才法案》）。該法案大量參考了 Clarity Act 草案，並結合兩黨協商結果增訂多項條款。後續立法過程階段如下：
2025 年 3 月，參院銀行委員會以 18：6 比數通過修訂後的 GENIUS Act，修正內容包含排除附帶利息的穩定幣、強化反洗錢與金融犯罪防治條款，以及納入消費者保護內容等。
2025 年 5 月 8 日，因為民主黨參議員的反對，首次結束辯論動議未能通過（49：48）。其中，參議員 Elizabeth Warren 認為法案存在科技巨頭進入穩定幣市場的規範模糊、消費者保護不足、國家安全預防機制不完善以及穩定幣崩潰機制不明確等瑕疵。
2025 年 5 月 20 日及 6 月 11 日，結束辯論動議相繼成功通過（分別為 66：32 和 67：27），表示法案修訂後已逐漸凝聚了兩黨共識。
2025 年 6 月 17 日，參議院以 68：30 票全院表決通過，顯示經修改後條文已平衡了監管與創新的訴求。眾議院也同步研議配套法案 Stablecoin Transparency and Accountability for a Better Ledger Economy Act（STABLE Act），兩院法案內容雖不盡相同，但核心精神一致。
至於白宮對於《天才法案》的回應，川普於 6 月 19 日在社群平臺 Truth Social 發文表示，GENIUS Act 的通過是美國智慧的巔峰之作、簡直是「天才之舉」，要求眾議院「不要拖延、不要加料」，盡快將法案送進白宮簽署。
立法目的
GENIUS Act 的立法宗旨為填補穩定幣監管真空、降低金融體系與非法金融風險，同時維護數位經濟中的美元主導地位。法案的核心目標包含：
1. 建立清晰且全面的聯邦框架，以規範支付型穩定幣（Payment Stablecoin）。
2. 明確定義「支付型穩定幣」及加諸發行主體資格限制。
3. 強制實施儲備資產要求。
4. 提升穩定幣市場的透明度與資訊揭露。
5. 透過反洗錢（AML）與反資恐（CFT）合規機制，強化國家安全並打擊非法金融活動。
6. 降低系統性風險，並維護美元在數位經濟中的主導地位。
綜合以上，《天才法案》的提出不僅是對市場日益增長的系統性風險與穩定幣發行方在缺乏明確監管下無序擴張的回應，更代表美國國會建立數位資產監管基礎的深思熟慮的戰略轉變，展現了將數位資產整合到正式金融體系中的長期願景，並力求保持美國的領導地位。
法案內容
（一）明確定義「支付型穩定幣」
《天才法案》明確定義支付穩定幣為用作支付或清算手段的數位資產，發行者有義務以固定金額的貨幣價值進行兌換、贖回或回購，且需聲明將維持相對於固定金額貨幣價值的穩定價值。
法案將部分數位資產排除在支付穩定幣的範疇外，舉凡國家貨幣（例如：美元現金）、銀行存款（包括使用分散式帳本技術記錄的存款）跟傳統金融證券資產等，等同於法案未監管比特幣等加密貨幣、也不涵蓋演算法或超額抵押代幣。
（二）加諸支付穩定幣發行主體資格限制
《天才法案》確立了三類可以在美國發行支付穩定幣的發行方（Permitted Payment Stablecoin Issuers，PPSI），未經許可不得發行穩定幣、否則屬刑事犯罪：
1.銀行附屬機構：包含受聯邦銀行監管機構監管之投保存款機構（IDI）的子公司。
2.聯邦批准的非銀行機構：包括經貨幣監理署（OCC）核准的非銀行實體。
3.州級合格機構：指在州法下設立、並獲州級支付穩定幣監管機關核准的發行人。法案規定其穩定幣流通市值不可逾百億美元，一但超過需轉為聯邦監管。
上述機構均需向監管機關申請核准後，才能成為 PPSI。法案對 PPSI 加諸了嚴格的限制與禁令，並設定了三年的寬限期，以確保現存穩定幣發行人有充足時間獲取牌照或退出市場。
（三）實施儲備資產要求
為確保穩定幣的價值穩定和可兌付性，發行人須按發行的穩定幣面值，以 1:1 比例維持高流動性的安全資產作為儲備資產（Reserves）。允許的儲備資產類型包括美國法定貨幣（現金或美聯儲存款）、存放於受監管存款機構的活期存款、到期日 < 93 天的短期美國國庫券、票據或公債、以美國國債為擔保的短期再回購/逆回購協議、以及投資於安全政府發行資產的政府貨幣市場基金（MMF）等。
同時，《天才法案》中也明訂禁止再抵押和重複挪用（Rehypothecation）行為，指儲備資產不得被質押、再利用或作其他擔保，發行人亦不可將儲備進行二次投資、借出或作為抵押，以防止因槓桿操作導致儲備不足的風險。
（四）提升穩定幣市場的透明度與資訊揭露
《天才法案》強制實施全面的透明度與資訊揭露要求，以解決過去不透明和缺乏監督的問題，發行人必須每月至少公布一次其穩定幣儲備的詳細組合，包括流通中穩定幣總量、各類儲備資產金額占比、平均存續期和託管地點等；此外，若發行人穩定幣流通市值超過 500 億美元，需按照公認會計原則（GAAP）編製年度財務報表，並由美國上市公司會計監督委員會（PCAOB）認證的會計師進行審計。
（五）反洗錢（AML）與反資恐（CFT）合規
《天才法案》中，將支付穩定幣發行方歸類為《銀行保密法》（Bank Secrecy Act, BSA）下的金融機構，與商業銀行、證券公司和保險公司同等地位。因此，發行方必須遵守有關經濟制裁、反洗錢（AML）、客戶身份識別和盡職調查的規定，含括建立有效的反洗錢計畫、建立有效的客戶識別計畫（CIP）、實施有效的經濟制裁合規計畫、以及禁止有金融犯罪記錄的人擔任發行實體的執行長等等；同時，法案禁止不合規的穩定幣在美國流通，除非該外國發行方具備遵守合法命令的技術能力。
（六）消費者保護與破產條款
為保護穩定幣持有人，《天才法案》修改了《美國破產法典》（Bankruptcy Code）相關條文，賦予穩定幣持有人對儲備資產的優先受償權。具體來說，穩定幣持有人對發行人儲備資產的請求可優先於發行人的其他一切債務，即使儲備不足以全額贖回，其亦可對發行人之其他財產聲請剩餘求償；當然，法案也規範，發行人依法維持運作的必要儲備資產，在發行人破產時將不納入破產財團，而會跟發行人自身資產法律上隔離，不會被其他一般債權人主張。
（關於這一點，雖然意旨在保護穩定幣持有者，但基於未明確儲備管理和債權核對的破產費用來源、審計範圍狹窄、以及資本要求不足等緣故，引起了學者和社會廣泛性的討論。批評者認為，這些看似保護性的條款，實際上可能將穩定幣失敗的負擔轉嫁給納稅人，造成類似「紓困」的道德風險。）
業界的反應
（一）支持者立場
常被視為加密貨幣領域佼佼者的穩定幣發行商 Circle，經由首席戰略官 Dante Disparte 對《天才法案》表達了支持，認為法案的通過將推使支付系統轉變現代化；Circle 近來亦積極尋求國家信託銀行的執照，此舉進一步顯現其追求符合《天才法案》規定的決心。
（二）批評者立場
反對《天才法案》的批評者普遍認為，法案存在根本缺陷，舉凡優先受償權可能淪為大規模數困的狀況、資本和審計要求不足以及恐桎梏聯邦監管機構的監管能力等等，可能使市場面臨巨大的風險。除此以外，由於美元穩定幣泰達幣（Tether）曾因誤導性揭露而受罰，且曾因儲備資產包含比特幣和黃金而引發爭議。聯合國報告亦指出，Tether 有被用於網路詐欺和洗錢的狀況存在；據此，批評者認為，《天才法案》的通過等同為 Tether 提供了「新的漏洞」，可能允許其透過「去中心化」交易所進入美國市場，同時規避了美國全面的監管和反洗錢/反資恐合規的要求。
《天才法案》的影響
《天才法案》若正式通過，預計將對美國市場產生顯著的反應。法案中加諸了嚴格的監管要求，將構成嚴密的篩選機制，可能淘汰資本不足、風險管理欠佳或意圖不軌的業者，進而促進市場整合。再者，這項立法加速了「資產代幣化」（RWA）的進程，將穩定幣用途拓展至支付、匯款和儲蓄等更廣泛的面向，可能使全球支付系統更趨現代化。此外，法案透過建立更清晰而強化的法律框架，將會為穩定幣持有者建立更大的信心，也因為其對儲備資產的高度要求，預計將會增加投資者對美國國債的需求。
（一）維護美元數位經濟主導地位
《天才法案》被視為強化美國金融實力的戰略工具，其核心目標在於為美元霸權注入「數位燃料」，使美元得以在鏈上世界中持續主導，並鞏固其作為全球主要儲備貨幣與交易媒介的地位。鑒於目前市面上超過九成的法幣掛鉤穩定幣皆與美元掛鉤，該法案的通過具有深遠意義。在通膨高企、本幣信任度低的新興市場中，穩定幣已成為非官方的「鏈上美元」，而法案則進一步正規化這一現象，透過合法且受監管的機制擴張美元影響力。其反覆強調「鞏固美元主導地位」，顯示這不僅是單純的金融監管工具，更是美國在地緣政治上的戰略佈局。美國藉由建立清晰的監管框架來支持美元掛鉤穩定幣，打造不依賴中央銀行數位貨幣（CBDC）卻具備數位美元效能的生態系統，以此回應來自他國數位貨幣與不受監管穩定幣對美元霸權的挑戰。這也預示著全球主要經濟體將進一步加快數位貨幣與穩定幣的發展腳步，金融政策將與國家安全與地緣戰略日益交織，進入一場白熱化的「數位貨幣競賽」。
（二）對美元穩定幣發展的影響
《天才法案》預計將透過聯邦法律支持和嚴格監管，加速美元穩定幣的主流化，使其從「灰色地帶」進入正規金融管道，大幅提升各界對穩定幣的信任並拓展應用場景。這將特別有利於跨境支付與匯款領域，銀行和匯款公司能更放心地採用穩定幣作為後端結算工具，降低成本並提高效率。Visa 等支付巨頭也對該法案表示支持，並正積極探索將穩定幣整合進其支付網路，使其從加密貨幣圈拓展至零售支付市場。此外，法案要求穩定幣發行人將大部分儲備投資於美國國債等安全資產，這不僅為美債市場帶來龐大買盤，有助於降低美國政府舉債成本，甚至能在高通膨或貨幣不穩定的新興市場中，讓合規的美元穩定幣成為可信任的避險資產，從而鞏固美元在全球數位經濟中的霸權地位。同時，由於受監管的民間穩定幣已能滿足數位美元的大部分功能，該法案的實施也可能降低美國政府推出央行數位美元（CBDC）的迫切性。
再者，《天才法案》的通過將促進穩定幣發行商的整合與專業化，嚴格的監管要求構築成嚴密的篩選機制，將淘汰資本不足、風險管理能力欠佳或存在不法意圖的業者，有利於大型、具實力的國際發行商進入市場。傳統金融機構，特別是銀行及其子公司，將被明確允許發行穩定幣，並鼓勵其積極參與儲備資產託管、合規審計等多元化服務。現有主要美元穩定幣發行商，如 Circle 發行的USDC 等，需在法定期限內申請成為許可發行人，否則其代幣在美國市場將被禁止流通；相反地，某些缺乏透明度或不願合規的發行人（如Tether USDT），可能面臨被淘汰或退出美國市場的風險，並由受監管的穩定幣取代。總體而言，法案將推動穩定幣行業從魚龍混雜走向優勝劣汰，資本實力雄厚、治理透明且願意受監管的業者將能生存並做大規模。
此外，該法案為傳統金融機構和新進者進入穩定幣領域鋪平了道路。由於銀行子公司被允許發行穩定幣且監管門檻清晰，預期許多華爾街銀行和支付機構將考慮推出自有穩定幣或相關服務，以提高交易效率並節省清算成本，例如摩根大通早已試驗 JPM Coin 用於企業間結算、跨國銀行如花旗也表達對區塊鏈支付的興趣；另外，零售與科技巨頭如 Walmart、Amazon 等也嗅到機會，探索發行穩定幣以降低支付手續費並深度綁定生態系統。儘管《天才法案》對非金融企業設有直接限制，但若這些公司成立金融子公司或聯手銀行，也能曲線涉足。業界預估，一旦法案生效，華爾街和大型公司投入穩定幣市場的資金將以「洪流」湧入，潛在規模可達數兆美元。
（三）對 DeFi 和加密生態的影響
穩定幣是 DeFi（Decentralized Finance）領域不可或缺的基石資產，《天才法案》的通過對 DeFI 領域而言可能形成正反兩極的影響。一方面，合法穩定幣供給增加和市場信心加強，當更多受監管大型機構發行穩定幣進入市場，DeFi 協議將擁有更深的流動性池和更多樣的資產選擇。同時，機構資金願意參與 DeFi 的意願亦將提高，因為底層資產（穩定幣）已合規且透明；然而，監管也可能對 DeFi 中的某些類型穩定幣造成衝擊，特別是去中心化或算法穩定幣（如DAI、FRAX 等）。這些穩定幣通常不是由單一實體擔保兌付，而是依靠超額抵押或算法調節維持價值，由於不符合「發行人承諾贖回」的支付穩定幣定義，這類穩定幣可能不被視為法案規範的對象。雖然 DeFi 協議在鏈上運行不受直接管轄，但入口和出口（交易所、托管錢包）可能受限。綜上，對於 DeFi 而言，短期雖需符合更多規範，但長遠將受益於更大資金流入和市場擴大，因為合法合規的穩定幣將更易獲得機構投資者和大眾接受，有利於整體產業的發展。